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世界主要国家加强军品市场监管的主要做法   

2007-01-13 12:31:13|  分类: 国防工业 |  标签: |举报 |字号 订阅

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引:当前,世界主要国家积极推进军队转型和国防工业战略重组,从国家战略高度审视和重新设计国防工业发展战略,采取各种措施,加强军品市场监管,为我们提供了有益的借鉴,以下主要对世界主要国家加强军品市场监管的主要做法作一简单介绍。

世界主要国家加强军品市场监管的主要做法

一、建立统一监管机构,强调在竞争基础上的军品合同监管

(一)建立军品市场监管职能机构

在国防部设立职能机构,负责从政府和军方角度统一实施对军品市场的政策引导、宏观调控和监督管理。如美国国防部负责采办、技术与后勤的副部长办公室设负责工业政策的副部长帮办,负责国防工业基础、能力建设和市场监管等工作,该办公室设工业基础管理计划处、工业基础评估处和工业基础调整改革处,统一组织军工基础评估和市场监管;法国武器装备总署设“军工监督处”,负责军品质量监督和市场监管。

(二)建立完善的军品合同监管体系

美国国防部建立了比较完善的军品承包商合同监管体系,有计划地组织军品合同的监督检查,督促承包商履行合同。该体系基本分两大系统:一是负责采办、技术与后勤的副部长领导的合同管理机构(负责合同管理业务)以及军种采办执行官及其项目管理组织(负责合同签订);二是国防部副部长领导的国防合同审计局及其地区审计组织(负责合同审计),以及国防财会局及其财务会计组织(负责合同支付)。其特点是合同签订和管理业务与合同审计、支付业务,分别由不同部门管理,确保合同审计工作的独立性和客观公正。合同执行中的管理主要包括合同事务管理、合同审计和合同诉讼处理三个方面。合同事务管理是在负责采办与技术的副部长统一领导下由武器采办管理体系和国防合同管理体系相互配合、共同实施的,合同管理的政策问题,由军种采办执行官与合同管理司令部协商决定,次要问题由采办计划执行官会同合同管理司令部地区分部解决,具体项目的合同管理由项目主任驻厂代表办公室(或地区办事处)协调处理,合同审计和合同诉讼由国防合同审计局和武装部队合同诉讼事务委员会具体处理。

(三)鼓励竞争,最大限度利用国家工业基础组织军品生产

美国国防部对承包商资格审查的基本原则是最大限度地实行公平、公开和充分竞争,军品合同签订在整个国家的工业基础之上进行,而不仅由某几家特定的“军工企业”包揽,这就为开展公平竞争创造了客观条件。美国国防部明确提出国防工业发展战略的三大核心内容之一,就是“在国防工业基础保持有效的竞争”。美国新修订的《联邦采办条例》要求“合同官应公开合同业务,以增强竞争和扩大工业界参与”,“实行全面和公开竞争”。为充分开展竞争,美国国防部局以上各部门都设有“竞争代言人”,负责为竞争创造适宜的环境和条件,内容包括:有意识地培养竞争对手,提供必要的法规条例和适当的机构人员,提供充足的经费保障,正确的评估、鉴定办法和手段等。除各主承包商要实行竞争外,国防部法规还明确规定,主承包商在具体实施科研、生产过程中的层层转包也要广泛采用竞争,而且军方要把这些厂商过去实行转包竞争的成绩和实现充分竞争的潜力,作为评估和选择主承包商的一个依据。

在军工企业合并兼并和集团化日益加强的情况下,各国越来越强调保持和促进转包层次的竞争。近几年,美国国防部主要采取以下措施促进竞争:一是把转包竞争的业绩作为选择主承包商的依据;二是保持军方在选择关键供应商时的灵活性;三是对独立于武器平台的分系统进行竞争;四是提供关键的分系统作为政府供应设备;五是打破违反竞争的独有的联合协定。英国政府规定,当形成垄断时,总承包商应对转包合同实行由国防部仲裁的竞争投标。法国则实行公开招标制度,要求最大限度地公开竞争,引入以成本--价值分析为基础的竞争机制。俄罗斯正在推进以竞争为基础的合同订货体制,规定军品订货应在竞争基础上进行。

(四)坚持总承包负责制,根据需要直接与转包商签订合同

国外政府明确规定,承包商必须公开承包项目内容,接受国防部审查。美国军方十分重视加强对转包合同的管理,其基本原则是:坚持总承包商负责制;未经授权不允许军方项目管理部门直接指导转包商的业务,除非在总承包合同和转包合同中另有特别授权;实行间接管理,国防部项目管理部门有责任过问转包商存在的问题,但应通过总承包商进行解决。近几年,英国国防部也采用总承包商制度,转移采办风险。总承包商制赋予总承包商整个项目的管理职能,包括组织分包商履行合同,并根据合同中的固定价格和风险清算条款担负项目风险。

二、实行严格的资格审查和许可管理,强化承包商资质认定

通过组织严格的资格审查来确定合格厂商,是美国等西方国家确保军品质量和保持对总承包商监督控制的重要手段。

一是建立资格审查监管体系。美国国防部设立了承包商选择总监、承包商选择咨询委员会和承包商选择评审委员会组成的三级承包商选择监管体制,负责从上到下的监管工作。总监由军种部长委派的高级官员担任,负责指导承包商选择工作、审批选择计划、选定承包商和宣布签订合同。评审委员会负责审查投标书并拟定调查结果。项目办公室负责起草承包商选择计划,总监批准后执行,其内容包括承包商选择班子的组成和职责以及承包商评审标准和评审程序。

二是制定资格审查标准。美国国防部对承包商资格审查的条件分两部分,一是基本条件和相应的专业条件(一般标准),二是与具体采办项目紧密相关的特殊条件(特殊标准)。《联邦采办条例》明确规定,未来承包商必须符合以下条件:

(1)具有履行合同的雄厚财力,或具有可靠的资金来源;

(2)能在保证全面承担现有商业责任和政府项目义务的条件下,严格遵守规定的交货期或履约表;

(3)以往履行合同的效绩令人满意;

(4)诚信可靠,一贯遵守商业道德;

(5)具备或有条件具备必要的组织能力、管理经验、理财和经营方法及必要的技术实力;

(6)具有或有条件具有必要的生产、加工技术设备和设施等。

英国国防部对于一项大型合同的竞标者要进行预先资格审查,严格审核竞标者的业绩、技术水平、财务等情况,考核合格的少数企业将被邀请参与竞标。

三是实行军品科研生产许可证制度。俄罗斯总统于1993年发布《关于私有化及国家对国防军工企业进行调控的补充办法》的总统令,并于1994年发布《关于向武器装备、军事技术及弹药的研制生产颁发许可证办法》的政府决议,并附有《武器装备、军事技术及弹药的研制生产颁发许可证办法》及《武器装备、军事技术及弹药的研制生产颁发许可证申请》的标准文本。其中规定:“凡是不具有许可证而从事武器装备、军事技术和弹药研制生产的法人及自然人将根据俄有关法律追究责任”。1995年俄国家杜马通过的《俄罗斯联邦国家国防订货法》规定:“国防订货总承包商(承包商)的选择,必须在平等的基础上进行,无论何种法律组织形式和何种所有制形式的科研生产单位,只要它具有从事完成国防订货任务的许可证,都可以成为国防订货的总承包商(承包商)”。

俄罗斯规定,军品科研生产许可证由国防工业主管部门会商军队订货部门颁发。《关于向武器装备、军事技术及弹药的研制生产颁发许可证办法》第二条指出:由俄联邦国防工业委员会在会商相应军品国家订货主体(俄联邦国防部、俄联邦内务部、俄联邦信息局等)的基础上,向武器装备、军事技术和弹药的研究、设计试验及生产单位发放许可证。近年来,俄罗斯国防工业管理体制几经改革,但军品科研生产许可证颁发一直由国防工业的政府机构统一管理。

四是实行合格厂商名录制,实行动态监控。美国国防部实行“具备资格的承包商名单”和“不具备资格的承包商名单”登录制,通过“一事一审”方式选择承包商,该名单每季度更新一次。国防部各部局都有从事承包商资格调查的部门,调查结果不向外公布,由军方自己内部掌握。名单之外的承包商可以申请列入名单,也可由专家和合同官员推荐列入候选单位名单,从而不断了解和寻求新的有能力承担科研项目的厂商。日本防卫厅每两年实施一次企业资格审查,并且随时接受希望参加竞标合同的企业申请,经审查合格的企业,将在有资格企业名簿上登录。

三、建立国防工业基础能力评估机制,加强对核心、关键基础能力的监管

(一)定期组织基础能力评估

美国国防部定期组织国防工业基础能力评估,发现问题,及早报警,明确为满足现有和未来国防需求所需的工业和技术能力服务。国防部定期向国会提交《国防工业能力评估报告》,其主要内容包括:

(1)国防工业和技术指南。该指南将国防工业和技术能力问题与国防预算分配、武器装备采办和后勤保障决策程序等问题结合起来,进行通盘考虑;

(2)国防部用于确定和解决工业和技术能力问题的方法及研究结论,有的由国防部独立完成,有的由国防部和其它政府部门合作完成;

(3)对国防工业和技术能力的评估,以及为编制国防部预算所作的分析,包括关于外援和军贸是否会对保持部队作战优势产生不利影响的结论;

(4)国防部旨在保持具体的技术和工业能力的计划和行动。

该报告是有关国防工业基础能力的指导文件,有助于国防采办管理人员判断“哪些工业能力对军品生产是必不可少的”,分析“这些能力是否确实独特或者确实处境危险”,以便决定“国防部最佳的行动方针”。

(二)制定科学的评估方法和实施步骤

美国国防部开展的军工基础能力评估主要采用汉密尔顿战略咨询公司于2002年完成的“航天研究与发展工业基础能力研究”所采用的对关键技术和工业能力的评估方法,该方法依据美国希望获得的针对作战对手的相对优势,按作战能力进行分类评估,主要集中在关键性作战能力上。该方法把军工能力的领先目标分为中性、对等、领先和遥遥领先四级,其中中性是指“相对潜在敌人是否领先无关紧要”,对等是指“能力至少与潜在对手等同,系统可采用同一代技术”,领先是指“希望与潜在对手有重大差异,系统技术可能领先一代,或者关键性能特性高一个数量级”,遥遥领先是指“希望能力与潜在对手有巨大的差异,系统技术可能领先几代,或性能高几个数量级”。

美国国防部认为,国防工业基础能力评估的基本准则是将国防部注意力和资源集中到关键领域,使美军在21世纪联合作战行动中具有最大优势。为此制定了基础能力评估的具体步骤:一是美国期望的军工基础能力领先目标;二是确定能力领先和遥遥领先的支撑技术;三是评估各项关键技术的工业基础能力。同时,美国国防部通过一系列政策措施来确保基础能力水平,包括:投资改革、优化项目管理和采办策略、采用项目外调整措施、开展科学技术研究、从实验室向生产过渡、武器系统设计、制定制造购买策略和对列装武器进行全寿命改进,等等。

(三)对核心、关键基础能力进行专项监督

为保护军工核心能力,美国国防部在明确什么是关键的、独特的军工基础能力建设项目后,国防部将对每个关键项目采取专项跟踪、检测的办法,发现问题及时采取相应措施。一旦确定需采取特殊保护措施的核心、关键项目,就将所需费用按规定权限审批后列入国防预算和有关采办计划。为加强核心能力的监管,美国国防部采取指派“执行事务官”和“工作小组”的办法,负责监督核心武器装备项目的研发情况和军工能力状况,例如,指定海军部作为微波功率管的执行事务官,监督制造商情况,并在国防研究与工程署成立工作小组,监督国防部抗辐射微型电路投资战略及其它具有战略意义的尖端武器项目执行情况。

英国国防部制定新的国防工业战略对未来所需装备、技术和能力进行系统评估,并组成一个专家小组对航空、海上及弹药等专门学科领域进行全面考察,以确定哪些能力对国家安全和国际竞争力是核心能力,哪些能力是英国必须拥有且可以达到的,哪些产品在国内采购,哪些从国外采购,以及如何保持、改进和维护这些核心能力。

(四)向主要军工企业派出稽查员,实行重大项目跟踪监督

法国政府建立了稽查员制度,向主要国有军工企业派驻稽查员,加强对重大武器装备研制生产的全过程监督。法国武器装备总署在全国设数个地区管理处,负责全国多家企业的军品质量监督和验收。

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