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莫斯科不相信眼泪

 
 
 

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欧美军代表制度之比较  

2007-04-17 12:03:42|  分类: 军制杂谈B |  标签: |举报 |字号 订阅

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每当谈论起欧美发达国家军队的武器装备时,人们更多地是注意其性能之先进、价格之昂贵,津津乐道于军方的财大气粗和军火公司的富可敌国;却常常忽略了他们的军火采办体系,以及采购军火必须履行的一整套严格的法律程序。西方发达国家的军队适应在市场中采购武器装备的规律,逐步形成了一套采办制度、法规和计划体系,建立起与防务公司打交道的采办机构及执法队伍。其中包括被称为武器装备采办掌门人的军代表部门及派驻军工企业的军代表。

进入21世纪后,战争形态、军事技术、经济体制等都在日新月异地发展变化。西方发达国家的军队是如何改革军代表制度、提高采办效率、降低政府风险、调动承包商积极性的呢?从美国与欧盟国家军队军代表制度的比较中,可以探知军代表这一特殊职业鲜为人知的工作内容和特殊规则。

三级构架下的美国军代表体制

美国是世界上市场经济最发达的国家之一,军工企业几乎全是私营的。为了从唯利是图的军火商那里采购到质量可靠、性能先进、价格合理的武器装备,美国政府及军队煞费苦心,在长期的军备采力、中摸索出一套行之有效的办法。在经历了第二次世界大战的军火大采购以及战后订货大滑坡之后,冷战时期武器装备研发、生产攀上新高峰;冷战结束后形势又急转直下,各大军火公司纷纷转产、合并,直至近些年由于几场局部战争而峰回路转。

相应于这几次大起大落,美军的采办体制及机构也几经调整,终于在近期的军队转型大潮中找到准确定位,开始了新一轮军代表体制大变革。变革以军备订货合同管理为核心,以降低武器装备生产成本为主线,全面提升武器装备订货合同的履约率,通过强化军代表队伍素质、简化管理程序,来适应新的采购方式。

军备采办的三级机构

目前,美军军备采力、结构的主体由国防合同管理局机关、三个地区司令部、若干合同管理办公室等三级机构组成。驻厂军代表室就属于其中的第三级机构。

(1)国防合同管理局。司令部是合同管理局的领率机关,下设局长办公室,以及专业参谋部、法律总顾问部,通用律师部、合同管理部,财政和商业部、综合计划部、人力资源部、信息技术部等8个业务部门。它们直接向国防合同管理局长报告工作,领导各保障中心的工作,并对各地区司令部及其隶属的合同管理办公室进行业务指导。国防合同管理局的各中心,是国防合同管理的技术保障部门,接受局司令部8个业务部门的管理,为地区司令部和合同管理办公室提供技术支援。目前,国防合同管理局主要下设商业保障、利润管理、合同保险、商业信息、软件、军民一体化、个人发展、无纸化合同、一体化技术、特别项目、客户联络、工业分析、突发事件、军事人力、技术评估、诉讼等18个中心,下一步将精减掉其中的6个中心。

(2)地区合同司令部。国防合同管理局下设东部,西部和国际三个地区合同司令部,具体负责各地区的合同管理。它们的机构设置与作战司令部相似,主要有司令官、副司令官、首席参谋、安全办公室、合同事务处、综合计划处、信息技术处、律师处、人力资源处、财政和商业业务处、航空业务处和小企业处等。地区合同司令部直接向国防合同管理局长报告工作,直接领导隶属的地区办事处和大型军工企业驻厂代表办公室的工作。可见,美军的军代表管理体制极具战争色彩,完全是从作战的角度管理军事订货的。一切采办工作服务并服从于美军海外部署和实战的需求。

(3)合同管理办公室。是国防合同管理局的底层和主体部分,有地区力、事处和驻厂代表室两种形式。它隶属于各地区司令部,向各地区司令部或上一级合同管理办公室报告工作。美国国防合同管理地区办事处和驻厂代表办公室的职位相当,均设主任、副主任、首席参谋、安全助理、合同事务助理、综合计划助理、信息技术助理、律师、财政和商业业务助理、人力资源助理、小企业助理等。在驻厂代表办公室还设有专业事务助理,如驻波音公司厂代表办公室设有航空业务助理,负责航空技术方面的合同管理业务。

 

地区办事处和驻厂代表室

目前,东部司令部在美国东部亚特兰大等17个地区设有地区办事处,在波音费城分公司、通用电气公司、洛克希德·马丁公司、诺斯罗普·格鲁曼公司、普兰特·惠特尼公司、锡科斯卡尔公司、雷声公司等7家大型军工企业设有驻厂代表办公室。西部司令部在美国西部的芝加哥等13个地区设有地区办事处,在贝尔直升机公司、波音公司、洛克希德·马丁公司、诺斯罗普·格鲁曼公司、雷声公司、斯图尔特’史蒂文森·西雅利公司、蒂奥科尔公司等7家大型军工企业设有驻厂代表办公室。国际司令部是驻海外的国防合同管理业务部门,下设美洲、中东、北欧、太平洋和南欧5个地区办事处。

集中统一管理和“一厂一室”制

国防合同管理司令部成立后,除陆军的弹药合同及海军的造船、改装和维修合同外,三军几乎所有的合同都纳入国防合同管理司令部的管辖范围,实现了集中统一管理。此外,国防合同管理司令部除了管理国防部的合同之外,还承担了国家航空航天局、联邦航空管理局采购合同的管理。

国防合同实现集中统一管理后,三军的驻厂军代表办公室逐步撤销,合同管理机构地区办事处、驻厂军代表办公室由国防合同管理司令部统一派驻、统一领导。国防部在每个大型军工企业只派驻一个军代表办公室,实行“一厂一室”制,做到“以一个面孔面对工业部门”。严格地将军队与防务承包商的关系界定为合同关系,军代表不与防务承包商发生采办合同以外的任何利益关系,严禁军代表的个人行为损害政府及军队的形象和利益。

实行委托制的欧盟军代表体制

欧洲不但是近代军事工业的发源地,更是两次世界大战的主战场。欧盟成员国拥有规模庞大的军事工业,军队与军工企业之间有着源远流长的紧密关系。自17世纪工业革命后,老牌欧洲资本主义国家的军队就在全球范围东征西讨,大量的军事订货既培育出一大批像德国克虏伯、法国雷诺、英国寇蒂斯、意大利菲亚特这样享誉盛名的军火公司,也逐渐形成了一整套行之有效的军火采办体制,政府、军队与防务承包商达成了互利互惠的默契。随着欧洲国家军队率先实现职业化,军火采购也纳入严格的法律程序中,并受到舆论、公众的监督,以严防政府、军队官员与军火商暗中勾结、暗箱操作、假公济私。可以说,欧盟成员国已逐渐形成了一整套行之有效的军品采购制度和军代表管理体系。

进入21世纪之后,为适应冷战后军队裁减员额、压缩订货的形势,欧盟的军工企业兴起了新一轮调整、兼并热潮,而军队为了抢占新型战争的制高点,又急需军事工业提供更先进的武器装备。因此,军队和军工企业在新一轮

军备竞赛中找到了良性互动的集合点。欧盟国军队将继续坚持军代表委托制,以及经项目管理部门授权履行职责的工作特色,深化新一代高技术、高风险武器装备采办管理体制的改革,走有欧盟特色的军品采购之路。

设置价格审查、质量保证代表

欧盟军代表按专业设置,主要包括成本价格审查代表和质量保证代表。与美国军代表由国防合同管理局集中统一管理不同,欧盟国家没有设立统一的军代表主管机构。其中,英国的成本价格军代表由国防采购局商业部门的价格分析与预测小组领导,质量保证代表由国防采购局技术部门的国防质量保证小组领导;德国的成本价格代表由国防采办技术总署经济技术服务部的成本价格处与质量保证处负责;法国的质量保证代表由计划、采购方法与质量局负责。军代表在业务管理上实行委托制,由项目管理部门在需要时向军代表主管部门申请。项目管理部门对军代表主管部门派出的军代表进行授权,由军代表驻厂为项目管理部门提供专业化的服务。

英国国防采购局的国防质量保证小组是国防部质量保证的主管部门。国防采购局的一体化项目小组需要军代表时,由国防质量保证小组派出。一体化项目小组对国防质量保证小组的国防质量保证代表进行授权,由其履行对承包商的质量保证监督工作。法国则是军代表主管部门与项目管理部门之间签订内部合同,由军代表主管部门派出军代表,根据合同履行职责。欧盟其他军代表也都是采用委托制的方式进行管理。

欧美军代表制度各有千秋

美国与欧盟同为当今最发达的资本主义社会,高度职业化的军队所需武器装备的采购,均在国会的监督下由政府(国防部)经办。军队的武器装备管理部门按照一套严格的法规来操作,以保证能从防务承包商那里采购到性能优良、服务周到、价格合理、符合军队实际需求的武器装备。军代表的职责是依据军队与防务承包商签订的采购合同,代表军方执行具体的合同条款,以保证防务承包商最终交付给军队的武器装备是严格符合合同要求的。在这方面,美国与欧盟军代表的工作内容及程序相同。但大西洋两岸的军备采办工作体系又各具特点,在技术层面上有差异。这些差异对于我国按照自己特点改进军代表体制或许有所启迪。

除了负责三军采购合同管理外,还对国防部其他业务局、国家航空航天局、外国政府和国防部长办公厅等签订的合同进行管理;除了负责军兵种采购部门的合同管理外,还负责作战部队的合同保障。国防合同管理局向遍布世界各地的美军作战部队派遣人员。如自1993年以来,在海地、卢旺达、沙特阿拉伯、波斯尼亚、科索沃等国派遣了400多名人员,对野战营地的建筑和保养进行检查,向野战部队提供炊具、洗涤设备等合同服务。

国防合同管理局的成立,形成了由国防合同管理局、地区司令部及各地区办事处、驻厂代表办公室组成的集中统一的三层管理体系,从根本上解决了各军兵种分散管理带来的机构重叠、人员冗余、资源浪费、耗资巨大的弊端,大大提高合同管理的效率和效益。

欧盟的采办及军代表体系

欧盟各国的项目管理采用一体化项目小组的方式,由一体化项目小组对项目实行全系统、全寿命管理,对质量、成本和进度等负全责。在项目管理过程中,一体化项目小组的组长可以授权相关的小组进行管理,也可以亲自管理。下面以英国为例。

英国一体化项目小组组长对采办项目负全责,包括采办全过程中的质量保证和成本价格工作。他在行使质量保证职权时,对工作任务进行分解和分派,并在必要时授权管理。比如,可以根据项目大小、价值、复杂程度、参与者数量及质量风险等,建立一个质量保证小组,并确定小组的成员人数、行动范围和会议次数。一体化项目小组组长可以任命该小组某一成员作为项目质量保证官,承担质量管理的具体工作;也可以由组长自己负责。对于较大的承包项目,应该成立质量保证小组,并正式纳入项目管理体系;而对于一些小项目,质量保证小组可以简单地由一体化项目小组组长和国防质量保证代表组成。通过对质量政策执行效果的检查,改进采办质量的政策和程序;对一体化项目小组成员的资质进行认定,组织相关的培训和研讨会;任命国防部国防质量保证代表;负责执行国防标准有关“需要特别注意的承包商”条款;代表英国国防部在英国标准化署、国际标准化组织以及北约质量政策和标准化委员会的利益;在缺乏第三方资格认证时,赋予军方用户进行第二方资格审查的职能,向国防部提供质量保证方面的建议和指导。向一体化项目小组以及采办管理者提供采办风险的建议;执行国防部质量保证方面的监督政策,通过政府间的谅解备忘录,维护国防部在国内、北约及其他国际组织中,在质量保证方面的利益;在缺乏第三方认证机构时实施第二方审核;为一体化项目小组和采办管理者进行质量保证的风险监督;撰写质量监督报告,写明不足及改进措施;向国防部质量保证授权部门反馈关于第三方认证机构的结果,以及国防部质量保证的政策,在国外政府的要求下,实施对英国承包商的质量保证监督;通过审查,将没有达到质量要求的承包商列入“需要特别注意的承包商”名单;向一体化项目小组和采办管理者提供有关承包商的奖励建议。

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