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外国军事行政诉讼制度评介  

2008-10-21 17:06:29|  分类: 法治论集B |  标签: |举报 |字号 订阅

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      军事行政诉讼制度体现了现代法治所蕴涵的安全价值和公正价值在国防领域内的冲突与契合。各国都不同程度地认识到,随着治军手段的不断丰富,在军事行政管理中,不仅要坚持对安全秩序的绝对追求,也应对公正自由给予相对的关注。正是这种价值判断和选择的过程与结果决定了各国军事行政诉讼制度的基本状况。
    一、法律渊源上的差异。

    世界上有不少国家都建立了军事行政诉讼制度,但是在法律渊源上却不尽一致,这种不一致反应了各国在建立军事行政诉讼制度时的立法决心和各自的法律传统。归纳起来大致有三种不同的做法:

    一是通过宪法来规定军事行政诉讼制度。意大利宪法第113条规定,对国家行政机关包括军队的法令不服时,随时都可请求普通司法机关或军事司法机关对其权利和合法利益进行司法保护,此种保护不得以特殊否定方法或以特殊法令为理由加以取消或限制。在土耳其,不仅仅有军事刑事法院,而且还设立了军事行政法院,并在宪法中确立了其地位,土耳其共和国宪法第157条第1款规定,最高军事行政上诉法院是负责那些牵连到军事人员和涉及军事工作的行政行为和活动产生的纠纷进行司法监督的初审法院和终审法院,由非军事当局做出的这类行为的行为人也包括在内。

    二是通过行政诉讼法加以规定。在前南斯拉夫,军事法院有权管辖军事机关的行政案件。1976年制定的《南斯拉夫行政诉讼法》第3条规定:行政纠纷由共和国自治省和联邦法院进行裁决。第18条第2款规定,如果联邦法律作了规定,对军事机关、联邦组织和军人健康、退休、残废保险共同体的行政文件之诉讼,由最高军事法院做出判决。

    三是在政府管理军队体制的国家如美国,法律并未对军事行政诉讼制度明确规定,而是将其作为国家行政诉讼制度的题中应有之义,按照普通行政诉讼制度来处理。

    四是有的国家虽未在法律上肯定军事行政诉讼的地位,但在实践中已逐步趋于认可。俄罗斯联邦国防法规定军事法院对军人进行法律保护并审理联邦武装力量中的刑事案件和民事案件,但是在一起案件的处理中已体现出军事行政诉讼的特点:一名中校因不服国防部长签发的解除自己军职的命令,向军事法院提出诉讼请求,军事法院受理了该案并判决撤销了国防部长的命令,恢复了这名中校的军职和军衔。

    二、较为一致的价值选择。

    建立军事行政诉讼制度的国家普遍坚持这样的思维:相对于其他手段如行政命令、调解申诉等,军事行政诉讼是解决军事行政主体和军事行政相对人之间法律争议最为有效和公正的办法,以和平、理性的手段处理军内行政争议,可以最大程度地消解矛盾,避免事态扩大和恶化。根据公正透明的诉讼机制得出的即使是对相对人不利的结论,较之其他手段而言,相对人的信从度无疑是最高的,因而军事行政诉讼制度本身不仅不会破坏军事利益,还可以通过保护军事行政相对人的合法权益,在整体上和终极意义上保障军事利益的实现。

    三、制度设计上的趋同。

    尽管一些国家建立了军事行政诉讼制度,但在制度设计和实践操作中,不同程度地体现出弱化权利救济功能,维护军事机关权威从而最大限度地保障国家军事利益的显著特征。从总体上看,各国对于通过军事行政诉讼解决军事行政争议都采取谨慎的态度和特殊的处理途径,这反映出各国立法者无不感到军机事务重大,体现出对国家军事利益的高度重视。

    一是各国均对军事行政诉讼制度的受案范围作出了一定限制。在美国,尽管由《统一军事司法典》、《联邦政府侵权求偿法》、《军队侵权求偿法》、《军队文职人员侵权求偿法》等规定了多种军事行政诉讼事由,法律不仅允许对军队做出的具体的行政行为提起行政诉讼,而且还允许对军队颁发的条令、条例等抽象行政行为提出违宪控告。但相应的限制性规定也较多,尤其是规定国防国家行为和军队内部的人事争议不可诉。美国联邦最高法院的判例认为,法院对此类案件没有审查能力,法院不是唯一的联邦机构,它不能够命令和管理军队,对一位军官而言,提升或退休可能是他的权利,他的职务对他有重要的价值,但是有效地管理军队,对于国家利益,甚至国家的安全,比军官个人的利益更大。

    二是在军事行政审判中尽量维护军事行政主体的权威。美国国内对军队条令条例提出违宪的诉讼案例虽不少,但判决时一般都照顾到军队特点,做出有利于军队的判决,至今未见原告胜诉的情况。美国最高法院曾认定,军人的忠诚和军队的纪律完全符合宪法原则。普通法院虽受理军事行政诉讼案件,但一般遵循“不干预军队事务”的原则,对要求颁发人身保护令状的,即使是错案,也只判处原则无效,对是否放人,如何处理,仍由军队决定。

    三是规定战时不允许提起军事行政诉讼。如美国《联邦政府侵权求偿法》明确规定,不允许在国外或在军队战斗行动时提起诉讼。战时条件的限制使得军事司法的救济功能受到抑制,公正价值完全屈从于安全价值的需要。禁止在国外和战时起诉的目的在于保证军队的集中统一和军事行动任务的完成,最大限度地保障军事利益。这些国家一般都允许军事行政相对人在军事行动后提起行政诉讼。从这一现实可以看出,军事行政诉讼实际上是一种平时司法审查机制。

    四是最终裁决权的确定。有些国家的法律赋予军事行政机关较大军事行政权,甚至不受司法干预。如美国法律规定,对退伍军人管理局的一次性裁定,任何法院或其他行政机关均无权干预或改变这一裁定。军事行政机关的最终裁决行为之所以排斥司法审查,是基于其专业性和技术性较强,更重要的是法院对此类问题的审查能力有限,从而在实体上很难实现救济权利的功能.

    四、对我国建立军事行政诉讼制度的启示。

    行政诉讼制度作为民主政治和现代法治的产物,注意了到相对人在公权力关系中的弱势地位,因而更加强调的是对其人身财产权益的保障而非对行使国家行政职权的机关与组织权威的维护。军事领域内军事机关与个人实际地位的不平衡是显而易见的,这种不平衡是由于军队所担负的使命所决定的,也是由于军队管理所特有的高度统一性、严密组织性和严格纪律性所决定的。现代军队与古代军队的显著区别在于管理的科学化和法制化。在公正自由等基本人权日益受到关注的今天,我们不能不把目光投向军人这一特殊的人群。

    在军事行政管理中,侵犯军人合法权益的现象是客观存在的,预防和纠正这一军事行政职权行使中的问题可供选择的机制固然有很多,但是在军事管理教育中的历史传统并不能排斥军事法治的进步,依法治军的方针就包含了军事行政法治的内容,更体现了对军事行政争议通过现代法治手段解决的思想。根据弗里德曼所称的法律制度之三要素即规则、体制和文化,目前在我军建立军事行政诉讼制度最大的障碍不是来自于立法的难度,也非体制的原因,因为立法的问题可通过在单行军事法律法规中增加军事行政诉讼的条款来实现,而体制的问题则可通过军事审判制度的改革来克服,最大的或许是唯一的障碍来自于观念的滞后与僵化。对军事行政诉讼的信心缺失深层地体现了对该制度所谓副面效应的过分夸大。其实这种担忧是不必要的,在制度设计时我们只须对可诉行为的范围和司法审查的时空条件做一定的限制就可在整体上避免或减少军事行政诉讼对军队所要求的集中统一的冲击,从而趋利避害,实现安全价值和公正价值的协调。而军事行政诉讼法律文化的的培植和内化则可以通过长期的法制教育来实现。

(作者:西安政治学院军事法学研究所研究员 李宝生)

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